RESUMO: Este trabalho investiga até onde o processo  de autonomia universitária pode interferir nos resultados das universidades públicas brasileiras, tendo como base a experiência  vivenciada pelas universidade estaduais paulistas, USP, UNESP, UNICAMP. Os resultados desta pesquisa indicam que a autonomia é exercida tendo como parâmetro às peculiaridades da instituição em que está inserida, em função do modelo,  da vocação e das  caraterísticas regionais  e ideológicas predominantes. Apontam, ainda, para o surgimento de uma nova  universidade, muito mais aberta, interativa, e cooperativa, com substancial aumento da produtividade em todas  as suas frentes de atuação. Evidencia que as universidades envolvidas cresceram quantitativa e qualitativamente, consolidando a ênfase teórica de que a autonomia permite à universidade  cumprir seus princípios e finalidades,  produzir, sistematizar e colocar em prática seus projetos educacionais, sem necessidade de qualquer interveniência externa. A autonomia, dentro de determinados parâmetros operacionais, apresenta-se não como uma panacéia, que  resolver todos os problemas, mas como um mecanismo capaz de promover e restituir a dignidade e a força necessárias para a  saída do obscurantismo e descredito em que foram lançadas as universidades públicas  brasileiras nas últimas décadas.

A autonomia universitária é um tema permanente na história da universidade brasileira, constituindo-se num dos mais importantes eixos de luta, materializado pela comunidade acadêmica e dirigentes  de instituições de ensino superior nos últimos anos.

Desde a formação das primeiras universidades ocidentais, o espírito de liberdade próprio dessas instituições transformou a autonomia universitária em mecanismo de defesa de posições e de direitos, afirmando-se como  uma de suas principais características inalienáveis. No Brasil, a autonomia figura nos textos legais desde a promulgação da Lei Orgânica do Ensino Superior e Fundamental da República, de 1911. E, nesses mais de três quartos de século, defende-se a idéia e há consenso de que a autonomia não é apenas o mais original instrumento de liberdade de que as universidades precisam  para incrementar suas ações, mas, sobretudo,  um mecanismo de libertação, capaz de abrir caminhos para o desenvolvimento, e minimizar as  profundas mazelas e situação de penúria em que vivem  a ciência e a tecnologia brasileiras.

Entretanto, mesmo estando consagrada no texto Constitucional de 1988 e representar o amparo legal que a universidade pública perseguiu durante décadas, pouca coisa mudou depois da promulgação da lei: as universidades continuam sem autonomia. Uma rápida passagem pelos arquivos históricos da universidade pública brasileira revela, sem equívocos, as constantes intervenções do poder público nos destino dessas instituições, colocando-as em total dependência política, administrativa e financeira das diversas esferas governamentais. Todavia, em 1989, poucos meses depois de proclamada a Carta Magna, as universidades  estaduais paulistas (Universidade do Estado de São Paulo – USP, Universidade Estadual Paulista – UNESP e Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP), em decorrência de Decreto Estadual, implantaram seus projetos de autonomia, conforme está determinado na Constituição Federal. É com base nessa experiência e aproveitando o momento em que a autonomia volta a ser a tônica das plenárias, que se apresenta os resultados desta pesquisa com a finalidade de colaborar com a discussão.

A compreensão das questões que envolvem a autonomia universitária passam necessariamente pela definição  do vocábulo e pela formulação histórica do conceito, uma vez que, conforme observa Ranieri (1994), etimologicamente a expressão autonomia advém da justaposição de dois conceitos  de origem grega, conforme indicam seus radicais auto, que significa próprio,  e nomia, que significa lei, regra. Portanto, a expressão autonomia, independentemente da configuração que se lhe queira atribuir, implicará invariavelmente na  idéia composta de direção própria, mas que poderia comportar inúmeras outras interpretações, uma vez que se trata de uma palavra abrangente, podendo se  enquadrar em outras situações.

Quando analisado juridicamente, por exemplo, o valor intrínseco  do vocábulo  passa a ter conotação mais ampla que o sugerido pela etimologia, sendo, não raramente,  entendido como soberania, que é a faculdade de se governar por si mesmo. Analisada por este ângulo, a autonomia passaria a ser  chamada política porque é específica das nações que, naturalmente, gozam de liberdade e independência para se governar com suas próprias leis.

Na visão de Wanderley (1986), a autonomia universitária não existe em si mesma, mas é uma conquista diuturna dos membros que compõem a comunidade universitária. O Estado deve assegurá-la. E, embora a  legislação federal vigente a contemple, é cercada de várias maneiras, o que impede uma instituição de ensino superior decidir sobre os currículos de seus cursos, a gestão de seus recursos, seus sistemas administrativos e organizacionais.

            Conseqüentemente,  a autonomia universitária define-se,  naturalmente, não como poder soberano, mas derivado; e, quando atribuído a uma instituição pública, não implica liberdade absoluta, uma vez que é restrita ao peculiar interesse da sociedade. No caso específico das universidades, enquanto instituições  públicas, que foram criadas para desempenhar funções sociais específicas que dizem respeito ao interesse geral da nação, a autonomia estará sempre vinculada à consecução daquelas funções sociais.  À universidade, como instituição social, cabe desenvolver e reproduzir o conhecimento, visando formar membros que contribuam para o progresso da sociedade, e assim a esta se integrando de forma participativa. Fica claro, pois, que é em razão do serviço específico que deve prestar, Ensino, Pesquisa e Extensão, que a universidade deve ter autonomia, porém relativa.

Com efeito, a autonomia de uma instituição deve ser encarada como sendo a posse dos meios necessários e suficientes para alcançar seus fins. Daí discutir-se, neste contexto,  a questão da autonomia universitária sob o ponto de vista da relatividade,  tendo em vista os aspectos em que pode realizar-se, ou seja, nos assim chamados eixos didático-científico, administrativo, financeiro e patrimonial, estabelecidos constitucionalmente. (Martins, 1996).

É por falta desse entendimento que, durante séculos, a autonomia universitária vem sofrendo todo tipo de  interpretações que,  equivocadamente, tem marcado o debate a respeito da sua concepção, principalmente, quando confundida com soberania. Renomados autores da ciência jurídica têm a visão de que autonomia universitária, realmente, nada tem a ver com soberania. Na teoria do Estado, soberania se direciona para o sentido confederativo, ao passo que autonomia induz o sentido federativo, próprio, inclusive, do Estado brasileiro, constituído de estados-membros.

A autonomia, efetivamente, significa que uma determinada instituição universitária detém a posse e os subsídios necessários para atingir seus princípios e finalidades. Sendo, portanto a capacidade de autogerir-se.

Fica assim caracterizado que  ao conceito de autonomia pode ser  aplicado  a um largo espectro de liberdade e independência que cobre, de maneira específica, a ordem moral, intelectual ou física do agir de cada pessoa ou sociedade.

É evidente que a autonomia universitária não pode ser considerada como um fim em si mesmo, mas como condição especial para que a universidade possa realizar, eficientemente, suas tarefas e ser útil à sociedade. Sobretudo, não deve ser admitida como um privilégio gratuito, mas como uma responsabilidade que a universidade tem de assumir para atingir seus objetivos.

            A autonomia universitária, assim como a instituição de ensino superior, é secular, porém, para ser considerada hoje como instituição social, a universidade sofreu nesse período, as mais diversas influências, modificações e adequações, conforme o ambiente e a sociedade em que foi inserida, o que a levou, em certo sentido, a adotar características essenciais que se mantiveram estáveis por mais de  oitocentos anos de sua história.

Conforme analisa Ranieri (1994),  durante o século XIII, a direção das universidades seguiu, de maneira geral, os modelos corporativos da época, sendo o poder partilhado entre os funcionários eleitos e as assembléias gerais.  Além da autonomia administrativa, era privilégio das corporações universitárias o direito de greve e o monopólio na colação de graus universitários,  percebendo-se numa rápida análise que,  já na sua  origem, a universidade não foi igual às outras corporações, o que inevitavelmente a diferenciava das demais instituições e órgãos públicos. O conhecimento por ela preservado e produzido tinha a aspiração de se referir a uma verdade universal e, para desenvolver essa tarefa, a liberdade tornava-se essencial.

            Os papas do século XIII reconheceram a importância e o valor dessas corporações, bem como a amplitude do movimento intelectual por elas provocado. Em razão disso, desejando assumir e assegurar controle direto sobre as promissoras instituições emergentes, a Santa Sé ajudou-as a se organizar de forma coerente, apoiando-as contra o monopólio escolar, e contra as forças urbanas que tendiam a constrangê-las.

            Com toda essa ajuda, alunos e mestres ganharam independência em relação às forças religiosas locais. Os papas eram poderosos e lhes concederam sustento, privilégios e autonomia. Mas em troca exigiram-lhes, em certa medida e com o decorrer do tempo, que se tornassem agentes pontificiais, firmando a concepção utilitária do papel da universidade, ou seja, fornecer pessoal qualificado para a igreja.        

Por volta de 1230, a Universidade de Bolonha estava definitivamente estabelecida e desfrutando de privilégios. Sua autonomia se manifestava na organização interior, o que lhe assegurava o controle administrativo e didático, além, por evidente, da autoridade sobre os membros da corporação e de gestão financeira. A universidade de Paris, em 1231, já como universidade estabelecida, teve sua independência reconhecida pelo Estado e pelo Papa, que lhe confirmou a legitimidade dos estatutos. Até 1250 recebeu alguns outros privilégios, destacando-se, dentre eles, o direito de uso de sinete próprio, símbolo de sua autonomia. 

            Os privilégios universitários, no entanto, inquietavam os governos. O germe do absolutismo em desenvolvimento reduziu a autonomia das universidades, exigindo-lhes a integração ao direito comum do reino. Na França, em 1437, o rei suspendeu os privilégios fiscais das universidades. Em 1445, suspendeu-lhes o privilégio judiciário e colocou-as sob a força do parlamento. As universidades perderam praticamente toda a autonomia. E a perda dessa autonomia coincide com o seu período de decadência, no qual, sem vitalidade ou força criadora, porque controladas pelo poder estatal, deixaram de atuar no processo cultural (Macedo, 1996).

            Infelizmente, o Brasil esteve privado até o início do século XIX de qualquer tipo de instituição de ensino superior. Foi apenas com a chegada da Família Real, em 1808,  que se estabeleceram as primeiras escolas desse nível. Surgiram, dessa forma, até 1910, as Escolas de Medicina, de Engenharia, e Artes Militares e as Academias Militar e da Marinha, e somente em 1827 é que se criaram os primeiro cursos jurídicos no País. Uma característica comum a todas essas iniciativas é que eram escolas isoladas e não universidades.

            A partir da Reforma Maximiliano, em 1915, as escolas isoladas, localizadas no Rio de Janeiro, foram aglutinadas em torno de um órgão de administração central, surgindo assim, em 1920, a primeira universidade  brasileira, pelo decreto nº 14.343, de 07/09/1920, sendo agrupadas a Faculdade de Medicina, a escola Politécnica do Rio de Janeiro, e a Faculdade Livre de Direito. Esta conjugação veio mais tarde  a se denominar universidade do Brasil.         

As universidades brasileiras, públicas ou privadas, gozam, desde  sua criação de autonomia legal. Contudo, o primeiro documento a reconhecer autonomia para estabelecimentos de ensino superior no Brasil  antecede  a própria criação da universidade, conforme evolução histórica, a seguir.

            A Lei Orgânica do Ensino Superior e Fundamental da República, Decreto nº 8.659, de 5 de abril de 1911,  também chamada “Reforma Rivadávia”, foi criada  pelo então Ministro da Justiça e Negócios Interiores do Governo Hermes da Fonseca (1910/1914) -  Rivadávia  da Cunha Corrêa.  A lei contrastava com a rígida tutela estatal exercida sobre o ensino desde a época colonial, e visou conceder autonomia  administrativa, financeira e didática.

            Na esteira da Revolução de 1930 e do novo regime político implantado, sobreveio, como primeiro ato legislativo sobre o sistema universitário no Brasil, o “Estatuto das Universidades Brasileiras”, produto da Reforma Francisco Campos, baixado pelo Decreto n.º 19.851, de 11 de abril de 1931. O documento regulamentava a organização das universidades em nível nacional, ressalvando variantes regionais no tocante à administração e aos modelos didáticos.  Estabelecia a lei  em seu artigo 9º,  que as universidades gozariam de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, didática  e disciplinar, nos limites estabelecidos  por aquele decreto. (Brasil, 1931)

            Em 20 de dezembro de 1961 era editada a  Lei n.º 4.024 - Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional -  LDB, que assegurava às universidades em seu artigo 80, a autonomia didática, administrativa, financeira e disciplinar, que seria exercida na forma dos respectivos estatutos, também aprovados pelos órgãos superiores competentes. ( Brasil, 1968)

            Sob o amparo da Constituição de 1967, foi baixada a  Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, chamada lei da  “Reforma Universitária”, que fixou normas de organização e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média. Tinha como objetivo principal a modernização das universidades. Em seu artigo terceiro dispunha, de forma semelhante ao que estabeleceu o artigo 80 da Lei nº 4.024, porém com uma ressalva especial, que as universidades gozavam de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira, e que seria exercida na forma da lei e dos seus estatutos. (Brasil, 1968)

            A Reforma de 1968, no plano legal, manteve o princípio de autonomia administrativa e financeira, apenas alterou a expressão autonomia didático-científica. Contudo, no dia-a-dia, não funcionou, pois a intimidação constante, a criação de assessoria de segurança dentro das universidades, a cassação de direitos políticos, a edição do Ato Institucional n.º 5, de 13 de dezembro de 1968, e do Decreto-Lei nº477, de fevereiro de 1969, comprometiam qualquer regime que fosse de natureza autônoma. A mudança introduzida no sistema de escolha de dirigentes, que evoluiu da lista tríplice para a sêxtupla, reforçou a concentração do poder autoritário no âmbito das universidades. (Alvim, 1995)

            Na Constituição federal de 1988, a autonomia universitária é inserida, e se revela como uma das maiores conquistas das universidades públicas brasileiras,  sendo garantida  de forma clara e objetiva, em seu artigo 207, que estabelece o seguinte:

     “As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.” (Brasil, 1988, p.138)

O enunciado deste artigo é o único dispositivo em toda a carta constitucional a cuidar da questão universitária sob o ângulo da autonomia.  Assim contemplada na constituição, a autonomia deixou de ser apenas uma norma legal, possível de ser alterada pela via legislativa ordinária. O dispositivo, em princípio, lhe dá  maior segurança.

  Isto posto, verifica-se que o conceito de autonomia universitária é amplo e universal, sendo um preceito fundamental para o pleno exercício das prerrogativas e funções sociais das universidades  brasileiras. Entretanto, desde sua promulgação, a comunidade universitária, juristas, entidades  profissionais, estudiosos, Associações  como a Andifes, Andes e Fasubra, vêm debatendo e estudando o assunto, principalmente no que tange à auto-aplicabilidade do referido artigo.

            Magalhães (1995) sustenta-se no princípio de que é um equívoco pensar que a lei de autonomia precisa ser  regulamentada para ser praticada. Entende  que, por se tratar de norma constitucional, tem pleno valor no ordenamento jurídico, e que depende da ação das universidades em colocar em prática esse princípio e promover a sua auto-organização, o que inexplicavelmente não tem acontecido. Para o autor, é necessário que a universidade passe a exercer a autonomia nos termos que estão definidos constitucionalmente, assegurando-se de que qualquer medida  limitadora proveniente do Estado poderá ser contestada e considerada inconstitucional.

Na opinião de Mello (1996), o artigo 207 é, indubitavelmente, um dispositivo bastante em si. Está revestido de todos os elementos necessários ao seu vigoramento de modo pleno e irrestrito, não necessitando da elaboração de outras regras jurídicas, sendo, portanto, de inquestionável eficácia  e plena  auto-aplicabilidade.

            Na opinião de Luz (1997),  o artigo 207 não é amplo e muito menos auto-aplicável, tendo em vista estar limitado por outros artigos da Constituição, que tem restringido a autonomia administrativo-financeira e orçamentária da universidade pública. Dai seu entendimento  a favor da necessidade de disciplinar a lei que rege a autonomia, evitando que esse dispositivo seja burlado até mesmo por decretos.

Finalmente, em 20 de dezembro de 1996 foi sancionada a Lei nº 9.394 - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB - ,  depois de tramitar por quase 8 (oito) anos  no Congresso Nacional.   A nova lei assegura em seus artigos 53, 54 e 55,  elevado grau de autonomia às universidades, conferindo-lhes  maior flexibilização as suas ações. Contudo, mesmo em se apresentando  como uma lei moderna e inovadora, deixa dúvidas quanto à aplicabilidade e eficácia de alguns de seus artigos, ensejando discussões e necessidade de maiores esclarecimentos.

 

            As universidades estaduais paulistas, USP, UNESP e UNICAMP vêm experimentando, desde 1989, a autonomia prevista no artigo 207 da Constituição Federal, por intermédio do Decreto n.º 29.598. A partir de sua promulgação ficou, assegurada uma quota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS líquido do Estado de São Paulo.

O referido Decreto foi editado  apenas alguns meses depois de promulgada a Constituição Federal de 1988, antecipando-se, inclusive,  à Constituição Estadual, que estava sendo discutida naquele momento. O fato gerou uma situação inusitada que até os dias de hoje  não foi devidamente resolvida, deixando a autonomia das universidades paulistas, de certa forma, à mercê de disposições transitórias, políticas e governamentais. Mesmo assim, é perceptível que a autonomia está sendo  construída em  alicerces sólidos, é um fato consumado, irreversível, e pouco provável de ser manipulada por governantes de plantão.

Nas universidades estaduais paulistas, objeto de estudo deste trabalho, verificou-se que as bases que norteiam a autonomia concedida, muito mais do que a lei  que as amparam, também estão profundamente enraizadas num projeto ideológico. Foram orientadas pelo sonho de liberdade  de pessoas e instituições que sempre estiveram envolvidas com lutas  e enfrentamentos com o governo estadual por uma universidade autônoma. Entretanto, saíram do campo ideológico e decidiram,  oportunamente, que a melhor coisa que lhes podia acontecer seria a  aplicação imediata dos mecanismos constitucionais que acabavam por garantir a autonomia. E, o governo estadual,  num ato de vontade política, em retorno a enorme pressão exercida pelas três universidades, garantia-lhes os recursos financeiros, que foram  indexados em  quota-partes do ICMS, em repasses mensais. Com esse ato, abria-se para as demais universidades  públicas brasileiras, um precedente que lhes fortalecia e possibilitava, pela primeira vez em território nacional, colocar em prática uma prerrogativa  que, em hipótese alguma é um privilégio, mas sim um direito garantido constitucionalmente.

Com o advento da autonomia nas universidades estaduais paulistas, muitas mudanças se fizeram presentes e necessárias. Certamente, a comunidade universitária não estava inteiramente preparada para assumir este novo modelo, esta nova universidade. Como em qualquer experiência nova, e principalmente porque o novo modelo exigia uma criteriosa reestruturação, houve um certo desconforto na adaptação, tanto para dirigentes quanto para os demais membros da comunidade universitária. E um dos primeiros impactos sofridos foi na ruptura com o modelo convencional e  ortodoxo de administrar uma instituição pública. As pessoas estavam acostumadas com um tipo de universidade onde questões importantes como expansão, reajustes salariais, contratações, investimentos e planos de carreira, por exemplo, eram decididos fora dela, pelas secretarias estaduais e pelo gabinete do governador.

A implantação deste mecanismo, de certa forma “desconhecido” em grande parte, apresentou-se como um desafio e quebrou paradigmas. Além de causar medos, exigiu reflexões, discussões e readaptações comportamentais, num primeiro momento. Todavia, a comunidade universitária adaptou-se rápida e compulsoriamente à nova situação, passando a usufruir de  seus benefícios com total desprendimento. 

Com a autonomia de gestão financeira e orçamentária, e os  recursos colocados à sua disposição, as universidades estaduais paulistas, mesmo sob o impacto da implantação sentiram, de imediato, um certo alívio, pois visualizavam possibilidades gerenciais nunca antes experimentadas. Se analisada do ponto de vista econômico, a fixação de um percentual  sobre o ICMS líquido representava um avanço considerável quando comparado  com as dotações orçamentárias do passado. Afinal, a partir daquele momento, os recursos  podiam ser dispostos da maneira que melhor lhes conviesse, e ao contrário do que era feito anteriormente, o orçamento passou a ser elaborado tecnicamente por elas, podendo decidir pela primeira vez, entre conceder reajustes salariais, proceder melhorias na infra-estrutura de prédios, de laboratórios, bibliotecas, ou ainda, aplicar na capacitação de docentes e técnico-administrativos, na melhoria e expansão do Ensino, da Pesquisa ou da Extensão.

             A autonomia presente nas universidades estaduais paulistas mudou não apenas a estrutura organizacional destas instituições, mas sobretudo o comportamento das pessoas que delas fazem parte. E, quando se entra nesta questão, é que se constata até onde a autonomia pode interferir nos resultados das universidades. Fica evidente o quanto foi  fortalecido e aplicado neste lado, inquestionavelmente o mais importante de uma instituição de nível superior. A  autonomia exigiu mudanças comportamentais nas pessoas, tanto no jeito de pensar,  quando no de se relacionar e  posicionar criticamente frente aos novos desafios. E não apenas nos que exerciam cargos diretivos, mas também nos demais membros que compõem a comunidade universitária.

No processo de reestruturação, os servidores docentes e técnico-administrativos tiveram que se comprometer com o novo modelo, possibilitando  uma gestão participativa, em que todos tiveram que tomar consciência do papel a ser desempenhado, e da  importância de cada um dentro da instituição. Sem dúvida, esse novo procedimento passou a fazer diferença. Melhorou o desempenho e o interesse pelo trabalho porque  todos se tornaram responsáveis pela melhor aplicação dos recursos e dos caminhos da instituição. Fato interessante a ser observado neste novo contexto  é a diminuição expressiva da interveniência dos sindicatos. Fica evidenciado com a nova postura  que a responsabilidade embutida em cada pessoa e disseminada por toda a comunidade universitária basta-se por si só, inclusive não reconhecendo a ação destes organismos que, no passado, foram importantíssimos nas suas reivindicações. Na verdade, depois da autonomia, os sindicatos ficaram debilitados, desagregados, perderam a força política e, dependendo da situação,  anulados.

Com o orçamento participativo, as questões passam a ser discutidas em níveis de unidade de maneira direta e transparente. Hoje, cada servidor docente ou técnico-administrativo tem conhecimento da real situação financeira da instituição, o que ela pode fazer por ele e qual deve ser a contrapartida. Nos dias atuais, ao se discutir assuntos como reajustes salariais, plano de carreira,  ou investimentos em obras, vem sempre à baila uma questão que passou a ser primordial: se é possível e se existem condições financeiras para cobrir os gastos.

A autonomia ajudou a  superar  paradigmas e mudou  o comportamentos das pessoas, que são as engrenagens vivas que movimentam e dão vida a essa tão  importante instituição social.  Neste sentido,  exigiu que as universidades desenvolvessem  políticas de pessoal que estivessem interligadas a fatores importantes como processo participativo e decisório, treinamento e avaliação, entre outros, fundamentais para o desenvolvimento pessoal e da instituição.

 Em função das exigências impostas pela autonomia, o perfil profissional sofreu mudanças substanciais, e acapacitação foi a fórmula idealizada para que se pudesse obter o máximo de eficácia profissional e individual. A maioria absoluta dos servidores foram incentivados ao aperfeiçoamento, num processo interativo e dinâmico jamais visto em universidades públicas. Praticamente todos passaram por algum programa de treinamento. A realização de cursos motivacionais, institucionais e técnicos, colocou os servidores técnico-administrativos e docentes em contato direto com a nova realidade, numa profunda interação com os problemas que se apresentavam naquele momento e  conscientes da importância da transformação de cada um. Na capacitação docente, por exemplo, verifica-se que houve investimentos significativos, haja vista que atualmente a maioria dos docentes dessas instituições possuem o título de doutor, configurando-se um dos maiores índices encontrados em universidades brasileiras, cerca de 80%. Os benefícios trazidos por essas ações repercutiram não apenas no comportamento dos servidores docentes e técnico-administrativos, mas principalmente em toda a universidade, que se expandiu, contribuindo para a obtenção do  maior desempenho de todos os tempos.

Observa-se, entretanto, que há fatores intervenientes nas questões relacionadas ao quadro de pessoal que podem comprometer a harmonia conquistada, e um deles é a isonomia salarial. Considerada como um conquista histórica, e assegurada legalmente, está passando por momentos de grandes questionamentos. Nessas instituições há o entendimento de que a isonomia salarial é um elemento fundamental de defesa e manutenção das três instituições. Entretanto, percebe-se, que existem diferenças marcantes entre si no que concerne às suas peculiaridades, projeções e austeridade na forma de administrar e captar recursos,  numa franca demonstração que é muito difícil manter um sistema isonômico entre universidades autônomas, com as regras atuais. Fica  claro, no processo, que cada universidade assume suas vocações e tendências diferentemente das demais, fortalecendo sua identidade, e ajustando à sua condição um novo sistema de gerenciar e  organizar.

Num passado recente, por exemplo, a USP, com uma situação financeira um pouco melhor do que a UNICAMP  e a UNESP, podia, inclusive, conceder reajustes salariais maiores aos seus servidores, só não o fazendo em função da obrigatoriedade da isonomia e dos problemas que esta atitude criaria aos dirigentes das outras instituições, numa franca demonstração de que a isonomia, ao contrário do que representa, pode se transformar numa “camisa de força” para as universidades que melhor se destacam. Neste sentido, vislumbram-se soluções que busquem  padrões mínimos, ou seja, que os planos de carreiras sejam mais  flexíveis, que haja uma tabela salarial básica, ou ainda, que seja expansível de acordo com o momento e as possibilidades de cada instituição, tendo em vista que as situações podem se inverter em determinados períodos.

As questões relacionadas ao pessoal, de certa forma influenciam o desempenho das universidades paulistas. Contudo, verifica-se que a autonomia em sua essência, está  comprometida com os propósitos da universidade. E  a universidade, em contrapartida,  tem compromissos profundos com os destinos da sociedade que a mantém. Neste sentido, além da responsabilidade pela formação do homem e sistematização dos saberes por meio do ensino, tem como atribuições o desenvolvimento da pesquisa e da extensão, como complementações a esta formação. E, neste aspecto, as universidades estaduais paulistas estão seguramente à frente da maioria das demais universidades brasileiras. A produção científica  e tecnológica e a prestação de serviços à sociedade estão entre seus maiores desempenhos.

Falar em medir a produtividade em instituições universitárias é certamente muito subjetivo e perigoso, além de se correr o risco de cometer enganos. Portanto, é preciso ter claro que os parâmetros  escolhidos para este trabalho, baseiam-se em dados técnicos e estatísticos, elencados pelos relatórios, boletins de dados e dirigentes dessas instituições, comparando-se os dados de 1989 com os de 1997, nos quais evidencia-se a interferência da autonomia nos resultados finais das instituições envolvidas. Os números demonstram que na área de Ensino as universidades tiveram um crescimento na graduação em torno de 30%, enquanto a pós-graduação, que se apresenta como o  ponto forte dessas instituições os números são astronômicos. Apenas como ilustração desse desenvolvimento, cita-se o aumento significativo de dissertações de mestrado e teses de doutorado defendidas nas três instituições. Em 1997 atingiu os patamares de 2.108, contra as 815 defendidas em 1989. Este fato vem confirmar a vocação dessas universidades para a pesquisa, e hoje, mais do que nunca, tendo em vista a importância da pesquisa para a captação de recursos extra-orçamentários. Na extensão, cujo crescimento foi vertical,  observa-se  que a produção em relação ao período anterior é expressivamente maior. Os  cursos de extensão, por exemplo, passaram de 2.134 em 1989, para 5.197, em 1997. Os alunos matriculados nestes cursos, que somavam 75.464 em 1989, explodiram para 123.166 em 1997.

A autonomia, criou um regime de competitividade dentro e fora da universidade. O que parecia ser uma coisa aceitável apenas para empresas privadas, demonstra-se  saudável também na prática universitária, pois as unidades acadêmicas mais  competentes, as que obtêm melhores desempenhos no ensino de graduação, na pós-graduação,  e na pesquisa, melhorando a oferta de vagas e publicações, acabam por usufruir de maior participação no orçamento interno. Por causa disso, projetam-se não apenas internamente, mas, sobretudo, na obtenção de apoio dos órgãos de fomento à pesquisa externos. Se, por um lado, há uma provocação interna,  de outro possibilita que haja maior receita extra-orçamentária. Esse fato gera uma situação tipo “bola de neve”: se há maior produção científica, a unidade consegue maior apoio financeiro, que resultará em maior produção, e assim sucessivamente. O dinheiro na Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP, por exemplo, não é dividido eqüitativamente entre as universidades. Cada pesquisador, cada unidade, seja ela a Física, a Química ou Engenharia terá de conquistar sua parcela, sendo atendida de acordo com o número de projetos pessoais apresentados.

A questão da competitividade entre as universidades é um tanto quanto velada. Entretanto, percebe-se que há um certo corporativismo institucional, até mesmo porque estão defendendo sua sobrevivência. E, em se tratando do mercado externo e privado, este exige, entre outras coisas,  qualidade, versatilidade e responsabilidade. Assim, quem apresenta o melhor serviço e desenvolve a melhor pesquisa tecnológica acaba por assumir, também, as melhores fatias no mercado. Este aspecto da autonomia gerou, ao contrário do que se pode imaginar, infinitas possibilidades  e incrementações no desenvolvimento de pesquisas científicas e tecnológicas, havendo maior   retorno à comunidade universitária e à sociedade em geral.

A autonomia proporcionou mudanças no perfil das universidades pesquisadas que, de certa forma, possuíam muitos traços ortodoxos, tornando-as mais dinâmicas e eficazes, alinhadas com os propósitos mais modernos da sociedade, amortecendo ou fazendo desaparecer  a rigidez do modelo de  universidade pública retrógrada, ainda vigente no sistema de educação superior brasileira. Dessa forma,  fez renascer com outra roupagem e força,  uma das principais características e vocações da universidade: a discussão livre e democrática. O corporativismo deixou de ser um fator preponderante, justamente  porque a autonomia trouxe maior clareza de onde e como está sendo aplicado o dinheiro que vem para ser gerenciado. Na verdade, a autonomia tem funcionado de acordo com a teoria dos vasos comunicantes: se um diretor de unidade, por exemplo, precisa de mais dinheiro para reformar um laboratório ou contratar um professor, esse dinheiro vai sair de algum lugar, e logo,  vem sempre acompanhado da pergunta: de onde vai se tirar? Se o pleito é procedente e inadiável, é discutida a maneira de resolvê-lo, sem que com isso outro setor seja prejudicado. Observa-se que hoje ninguém é ingênuo o suficiente  para ir ao Conselho  Universitário defender os interesses de um determinado curso ou unidade, apenas por uma questão corporativa, fato normal no sistema universitário brasileiro. O compromisso deixou de ser com um determinado grupo ou setor específico, e se voltou para a universidade em sua totalidade.

As  questões passaram a ser discutidas num contexto global, não mais fechadas no corporativismo ou individualismo, deixando pouco espaço para oportunismos, ou egocentrismos. As pessoas se tornaram co-participantes do processo, minimizando os conflitos, porque todos estão na  dependência de uma boa gestão. Como a universidade é gerida por  sistemas de colegiados, a responsabilidade é de toda a comunidade. Não há como responsabilizar apenas o reitor e seus auxiliares diretos pelos problemas da universidade. Todos têm que assumir o seu papel. Na verdade, as questões, sejam elas pequenas ou grandes, passaram a ser tratadas pelo conjunto como se fossem seus próprios problemas, exigindo a  defesa integral da instituição, de tal forma que  o seu desenvolvimento fortalece a todos  criando estabilidade e garantindo a manutenção da autonomia.

 

A autonomia foi um elemento facilitador do processo administrativo. E, mesmo exigindo maior participação dos colaboradores, deu mais liberdade de ação, incentivou a  busca pela qualidade  e propiciou aumentos substanciais de produtividade, em todos os aspectos da vida acadêmica. Observa-se, todavia,  que nas universidades estaduais paulistas ela funcionou como um mecanismo propulsor, melhorando ainda mais aquilo que já era bom.

Neste sentido, a análise da autonomia vigente nas universidades estaduais paulistas requer  observação cuidadosa de algumas de suas caraterísticas, a fim de não se excluir deste estudo   dados  relevantes que poderiam  influenciar ou desvirtuar esta pesquisa. Tendo como suporte as respostas dos sujeitos sociais, a análise documental e a literatura referenciada, que as classificam como  precursoras de um modelo que deu certo, é imprescindível que seja  levado em consideração todo um referencial histórico que contribuiu para que  chegassem ao destaque atual. Assim foram considerados os seguintes fatos em relação às universidades paulistas:

1)      estão inseridas  no contexto social, político e econômico mais próspero da nação brasileira, o Estado de São Paulo, com possibilidades infinitas de expansão e oportunidades de realização de projetos científicos, tecnológicos e culturais;

2)      tem um passado escrito com o suporte de “Centros de Excelência”, não apenas no Brasil, mas na América Latina, e inúmeros outros países, sendo o referencial  na área da pesquisa e formação de recursos humanos.

3)      são vinculadas à FAPESP, com orçamento de 1% do ICMS líquido do Estado de São Paulo, que distribui percentual razoável para investir na pesquisa e na elaboração de seus projetos;

4)      possuem fundações internas fortíssimas que lhes dão suporte na área de recursos humanos, financeiros e gerenciam oportunidades lucrativas no desenvolvimento de projetos científicos, tecnológicos e na prestação de serviços;

Certamente, a história lhes conferiu alicerces sólidos, tornando-as focos de interesses de comunidades acadêmicas nacionais e internacionais. A autonomia financeira apenas mais recentemente tem-se revelado como um fator preponderante para a manutenção e expansão deste potencial. Evidencia-se,  pela posição de destaque, que houve ao longo de décadas, todo um aparato  governamental e  empresarial  para que se mantivessem em posições privilegiadas, conferindo-lhes múltiplas possibilidades extra-orçamentárias que lhes permitiram viver, de certa forma, em situações privilegiadas,  mesmo que em detrimento das demais congêneres do país, como  é o caso da preferência na destinação de verbas pelos órgãos de fomento à pesquisa, apenas para exemplificar. Neste sentido, conclui-se que o modelo autonômico implantado nestas instituições,  mesmo que seja concebido como referencial  para as demais universidades, não serve como modelo pronto que pode ser aplicado em qualquer outra universidade pública brasileira.

 

Este item esbarra-se numa questão polêmica no âmbito das  universidades públicas brasileiras, que é a ação conjunta, a parceria com organismos externos, especialmente com a iniciativa privada. Este tema sempre foi tratado com grandes reservas. Apresenta-se como uma questão delicada, tanto do ponto de vista ideológico, quanto técnico e operacional, e não raramente é confundida com um suposto processo de privatização institucional. É evidente, no entanto, que com a implantação da autonomia nas universidades estaduais paulistas,  essa parceria se tornou  cada vez mais presente e necessária, tendo em vista os fatores que a impulsionaram e possibilitaram este relacionamento.

Verifica-se, porém, que a iniciativa privada, mesmo sendo uma parceria de altíssimo peso nas relações externas, dá  retornos financeiros muito pequenos. Sua  participando não chega a 5% do orçamento destas instituições. É um percentual irrisório quando comparado a outros países onde esse envolvimento pode chegar a 15% como é o caso do Massachusetts Institute of Tecnology – MIT, nos Estados Unidos, que consegue agregar um dos maiores índices conhecidos no mundo na área. Neste sentido, pode-se concluir que se as universidades públicas brasileiras ficassem na dependência deste tipo de recursos, numa situação de estrangulamento  orçamentário,  como o que se vive agora, certamente estaria comprometida sua sobrevivência. Entretanto, quando considerado o valor em moeda corrente, verifica-se que é um montante significativo que não dá para ser desprezado, dado o contexto político-econômico nacional.

De qualquer forma, o perfil dessas instituições é certamente singular,  e, provavelmente, não se aplicaria a muitas outras universidades, pois constata-se, neste caso, que a participação do empresariado brasileiro nas ações das demais universidades públicas brasileiras ainda é muito incipiente. A participação normalmente se dá em função dos lucros que podem ser auferidos dos projetos desenvolvidos nessas instituições. Deve ser considerado ainda que, dependendo da situação ou região, este envolvimento é praticamente nulo.

No entanto, a realidade das universidades estaduais paulistas é outra, havendo, inclusive, incrementos nessas relações. E, para gerenciar este tipo de universidade, totalmente envolvida com parcerias, a autonomia se apresenta  como mecanismo e suporte imprescindível para a conquista e a manutenção de uma  universidade mais aberta, dinâmica e produtiva. Observa-se, porém, que  mesmo com toda esta abertura e possibilidades múltiplas de captação de recursos extra-orçamentários, existem problemas financeiros emergenciais que podem  comprometer a continuidade do processo autonômico da forma como está estabelecido na constituição, especialmente no que tange à autonomia de gestão financeira  que, no exemplo estudado, tende a se transformar em autonomia financeira,  sendo que a consolidação deste fato, que é essencialmente  distinto da primeira, compromete o modelo de universidade pública e gratuita vigente.

 

5.2 Obstáculos  para a  Autonomia

Para se ter uma idéia de alguns obstáculos que podem atingir a autonomia universitária, as três instituições comprometeram, em 1997, cerca de 86,7% do seu  orçamento com a folha de pagamentos, numa reta ascendente que aponta para o limite máximo suportável num curto espaço de tempo. Constata-se que, enquanto a USP mantém-se em uma posição até certo ponto privilegiada, gastando cerca de 80% do seu orçamento com a folha de pessoal, a  UNICAMP ronda os 90% e a UNESP está beirando aos 100%. A folha de pagamentos do pessoal ativo e inativo cresceu, num processo vegetativo, independentemente de serem concedidos reajustes salariais ou não, tendo em vista que a maioria  do pessoal é autárquico, com direitos a  promoções, sexta parte e outros benefícios legais que vão se acumulando ao longo da carreira. Junto a estes aspectos internos, inserem-se  as reformas  previdenciária e administrativa, incrementadas pelo Governo Federal. Esta participação externa  tem sua parte de culpa na aceleração do processo, pois empurrou servidores docentes e técnico-administrativos para  aposentadorias, muitas vezes precoces ou involuntárias, aumentando a folha de pagamentos dos inativos com agravantes, pois cada servidor técnico-administrativo ou docente que se aposenta continua fazendo parte da folha e ainda deixa um espaço que precisa ser preenchido por outro profissional, transformando-se num dos maiores problemas e desafios  enfrentados por essas instituições na atualidade,

Como se pode ver pelos índices, as projeções  para curto e médio prazos apontam para uma folha de pagamento que deverá  comprometer o orçamento global. Para solucionar esta questão, negociações vem sendo feitas com o governo do Estado para a criação de um fundo de aposentadoria. A discussão é complexa e está sendo feita em conjunto com as três universidades que discutem a possibilidade de se criar um fundo que tanto pode ser comum como individual.

 

 

 

A manutenção desse modelo de  instituição, por conseguinte, tem exigido a criação de  estruturas de gestão internas eficazes, que possibilitem  aumentar  a capacidade de obter e controlar a receita obtida por intermédio de fontes externas. E o excesso de leis, regras e burocracias, próprios do serviço público, aos quais as universidades mesmo com autonomia estão submetidas,  tem dificultado  a gestão dessa questão. Neste sentido, as fundações de apoio fazem o papel de intermediárias nessas negociações.

Sem dúvida, as fundações foram criadas com o propósito de as  universidade poderem respirar, para desenvolver seus projetos com maior flexibilidade, tendo em vista a situação asfixiante que se encontravam nas últimas décadas. Elas possibilitaram o equacionamento de situações onde a burocracia e os entraves legais acabam por onerar ou até mesmo impedir realizações importantes de cunho emergencial. E, mesmo sendo fiscalizadas pelo poder público e a própria universidade, criaram-se indefinições quanto  à sua verdadeira função, gerando polêmicas e controvérsias no meio universitário.  Entretanto, as fundações representam uma situação real, e as universidades estaduais paulistas fazem uso em larga escala  de seus serviços e recursos.

As fundações, a despeito de críticas e barreiras internas, vêm desempenhando um papel importante nessas universidades, não podendo ser desconhecidas ou desprezadas, pois se transformaram em grandes instrumentos de captação de recursos. E, mesmo que  a autonomia tenha propiciado à universidade maior racionalização e flexibilidade nos processos administrativos, e  que ela mesma já tem condições de gerenciar, por meio de setores de convênios, seus próprios recursos extra-orçamentários,   ações neste nível ainda são muito tímidas, fortalecendo a idéia de manutenção das fundações como suporte necessário.

Fica evidente, neste caso, que são as parcerias, os convênios,  a prestação de serviços, e os recursos captados em órgãos de fomento à pesquisa que estão propiciando a estas universidades se manterem em posição de destaque mesmo com atual crise financeira. É importante assinalar que os grandes financiadores da pesquisa em sua maioria pertencem aos  governos estadual e federal, e que a redução destes percentuais, como vem se dando neste momento, pode inviabilizar os objetivos propostos para a universidade pública nos padrões atuais, principalmente quando se constata que o montante de recursos  captados chega, em média, a  30% do orçamento das instituições, sendo, portanto, a maior  arrecadação depois do valor recebido do ICMS do Estado.

 

No processo de concessão da autonomia às universidades estaduais paulistas, o  governo fixou limites financeiros, e estas tiveram que se desenvolver dentro deles. E, mesmo sendo rotuladas de universidades ricas, para os padrões latino-americanos, e arrecadando somas razoáveis em recursos extra-orçamentários, vêm resolvendo seus problemas com certas dificuldades, como é o caso da folha de pagamentos dos inativos. Neste sentido, e considerando o passado recente das demais  universidades públicas brasileiras,  pode-se abstrair que, no processo de implantação de autonomia, a questão financeira é a mais importante. Caso não seja respeitada esta prerrogativa quando da implantação da autonomia, a saída apontada para as universidades públicas estará, invariavelmente, na parceria com outros setores da sociedade, sejam eles públicos ou privados. Restaria às instituições universitárias nesta situação definir como padrão a produtividade associada à competitividade. Mas para que não sofressem desvios nos seus princípios e finalidades, teriam de estabelecer limites muito bem definidos,  que respeitassem os princípios fundamentais e constitucionais da manutenção do ensino público, da gratuidade, e da indissociabilidade ente Ensino, Pesquisa e Extensão. Em caso contrário, os resultados da autonomia poderiam se transformar dos atuais sonhos de liberdade em pesadelos intermináveis, acabando, definitivamente, com a universidade pública nos padrões atuais.

 

            Fica evidente neste estudo  que a autonomia tem muitas facetas e controvérsias. E todas precisam ser estudadas e adaptadas à situação de cada instituição, tendo em vista suas especificidades.  Entretanto,  os aspectos apontados durante este trabalho de pesquisa vêm confirmar, independentemente dos problemas financeiros que as universidades estaduais paulistas estão atravessando, que a autonomia é um mecanismo positivo e interveniente nos seus resultados. Se não é uma falácia, como se apregoa nas discussões de âmbito acadêmico, resolve, pelo menos, as necessidades fundamentais e imediatas da universidade, abrindo perspectivas e oportunidades de essas escolherem  seus caminhos com maior liberdade e responsabilidade, e com retornos mais expressivos à sociedade.

Assim, a busca constante por novos caminhos,  a racionalização dos recursos e dos procedimentos administrativos e orçamentários, a mudança de comportamento das pessoas e os resultados  obtidos pelas universidades estaduais paulistas atestam  que é possível para as demais universidades públicas brasileiras assumirem a autonomia estabelecida pela Constituição Federal de 1988. Entretanto, para que possam assumir e usufruir integralmente dos benefícios trazidos por ela, devem se preparar devidamente para assumir uma grande responsabilidade, pois, sem essa contrapartida  não existe autonomia. A comunidade acadêmica tem que participar desse novo processo como guardiã e co-gestora, pois a autonomia por si só não gerencia, não resolve os problemas da universidade, e nem mesmo se auto-sustenta. Ela precisa do suporte das pessoas que a fazem acontecer.

Além deste aspecto fundamental, as universidades precisam ter,  como salvaguarda, os percentuais financeiros  advindos dos governos, devidamente discutidos e claros, prevendo não apenas a manutenção da universidade nos parâmetros atuais, mas sua expansão futura, sobretudo,  nas áreas do Ensino, da Pesquisa e da Extensão. Que fique bem claro, entretanto,  desde a implantação do projeto de autonomia,  que este é seu  principal suporte, e que o governo não poderá jamais se eximir de suas responsabilidades, sob pena de as universidades sucumbirem à autonomia. 

Conclui-se, pois,  que  a autonomia universitária de acordo com a forma de sua sua implementação, pode trazer tanto benefícios quanto malefícios às universidades. Porquanto se ela vier sem a garantia de um  orçamento continuado, com fluxos regulares de recursos,  será muito relativa. A autonomia precisa vir acompanhada de recursos previamente definidos em lei, ou o dispositivo constitucional continuará sendo uma fachada. Conceder autonomia e deixar as universidades  jogadas à própria sorte para  obter recursos num país como o Brasil,  onde a situação econômica ainda é muito instável, é o mesmo que sufocá-las cortando verbas, como está sendo feito no momento atual. Neste sentido, evidencia-se que as universidades com autonomia  mas sem recursos orçamentários, vão se transformar em grandes empresas prestadoras de serviços e consultorias, desviando-se de suas reais finalidades.

Finalmente, conclui-se que a autonomia  universitária, independentemente da maneira como foi apresentada, refletiu suas múltiplas facetas, deixando a descoberto sua verdadeira identidade. E, sem dúvidas, é o caminho para rediscutir a universidade, para fazê-la readquirir sua capacidade de sonhar, de pensar, e de criar.

 

A partir dos resultados identificados por este estudo, faz-se algumas recomendações com o intuito de chamar a atenção de dirigentes e comunidades universitárias, no sentido de que estejam  alerta, ca